Acciones de búsqueda
Una de las obligaciones de la Comisión Nacional de Búsqueda (CNB) es impulsar acciones de búsqueda en todo el territorio nacional, a través del diseño y ejecución de acciones de búsqueda, conjuntamente con familiares de personas desaparecidas y autoridades federales y de las entidades federativas, según sea el caso.
El principio de presunción de vida rige las acciones de búsqueda en general, sin embargo, tomando en cuenta el contexto de violencia, no se puede descartar la posibilidad de que la persona ya no esté con vida. En todas las fases de las acciones de búsqueda de la CNB, desde su diseño y planeación, ejecución y localización hasta la reintegración (con vida y sin vida), se garantiza el derecho pleno de participación de los familiares de las personas desaparecidas. El Protocolo Homologado de Búsqueda (PHB) establece una serie de principios rectores que atraviesan todas las fases de la búsqueda.
Es necesaria una planificación para implementar acciones en campo como una herramienta, ya que permite lograr la mayor eficiencia y eficacia en la asignación de recursos humanos y materiales, e incluye la participación de las autoridades y familiares, personal de las comisiones de búsqueda, de las fiscalías, cuerpos de seguridad, participación de equipos especializados como equipo canino, protección civil, entre otros.
Búsqueda de campo
De conformidad con el PHB existen distintos tipos de búsqueda y diferentes formas de implementarla. Del 8 de febrero de 2019 al 15 de mayo de 2023, la CNB ha implementado 3 mil 843 jornadas de búsqueda en campo, en 29 entidades federativas y 516 municipios.
Las jornadas se llevaron a cabo en coordinación con autoridades de los diferentes órdenes de gobierno y familiares de personas desaparecidas.
En las acciones de búsqueda referidas se ha colaborado aproximadamente en el 49% con fiscalías estatales (FGE), en el 24% con la Fiscalía General de la República (FGR), en el 9% tanto con la FGE y FGR, y en el 18% se han realizado las acciones sin la colaboración de ninguna fiscalía, como se puede observar en la siguiente gráfica.
Dichas acciones se realizaron con el acompañamiento de la Guardia Nacional, la Secretaría de la Defensa Nacional y/o Secretaría de Marina Armada de México para establecer el esquema de seguridad perimetral.
Además, durante la pandemia, las acciones de búsqueda en campo se han llevado a cabo siguiendo protocolos sanitarios, basados en los Lineamientos para el desarrollo de acciones de búsqueda en campo que elaboraron conjuntamente la CNB y la Secretaría de Salud.
[1] El documento puede ser consultado en: https://coronavirus.gob.mx/wp-content/uploads/2020/06/Lineamientos_busqueda_campo_COVID_29062020.pdf
Búsqueda jurídica
En el año 2020 se creó, dentro de la CNB, un área de atención jurídica derivado de la necesidad de obtener información relevante para la búsqueda dentro de las averiguaciones previas o carpetas de investigación, así como establecer una comunicación efectiva con las Comisiones Locales de Búsqueda (CLB), las fiscalías especializadas de las fiscalías generales de los estados y la FGR. Esta área tiene a su cargo, además, el teléfono de guardia disponible 24/7. El cuál dentro de sus funciones, hasta la fecha ha recibido 1 mil 856 reportes desde el teléfono de guardia y 6 mil 410 canalizaciones de los reportes realizados desde el portal público a las entidades del país.
A partir de peticiones de las familias, se han generado revisiones de expedientes de averiguaciones previas o carpetas de investigación, de manera individual o con colectivos de familiares de personas desaparecidas, con la finalidad de obtener información para generar acciones de búsqueda en coordinación con las autoridades correspondientes.
Además, en el área se concentran los casos individualizados de personas desaparecidas en el país, que incluyen casos del fuero federal y local, que corresponden a 70.5 % federales 29.5 % locales, respectivamente.
Búsqueda con enfoque diferenciado
En los procesos de búsqueda se deben considerar las circunstancias particulares de la persona desaparecida y de sus familiares. El enfoque diferenciado tiene la finalidad de establecer si algún atributo de la persona desaparecida es un factor de vulnerabilidad asociado a su desaparición y, de ser el caso, considerar dicho atributo como línea central de búsqueda.
La actuación de las autoridades en la búsqueda debe ser diferenciada para casos en que las personas desaparecidas sean migrantes, extranjeras, personas con discapacidad, mujeres, niñas, niños y adolescentes, defensoras y defensores de derechos humanos, periodistas y/o víctimas de desaparición forzada, y también cuando sus familiares tengan ciertas condiciones de vulnerabilidad. A continuación, se presentan las acciones de trabajo en relación con algunos de estos grupos.
.
Búsqueda de mujeres
El PHB establece un enfoque diferenciado para la búsqueda de niñas, mujeres adolescentes y mujeres, ya que uno de los ejes rectores de dicho protocolo es el Enfoque de Género, el cual obliga al examen sistemático de las prácticas, los roles y las relaciones de poder asignadas a las personas, a partir de la atribución de una identidad sexual, orientación sexual e identidad de género.
Se tienen reportadas como desaparecidas 26 mil 764 niñas, mujeres adolescentes y mujeres de 1962 y con fecha de corte al 15 de junio de 2023, de las cuales, 22 mil 162 son de 2007 a la fecha. Es importante destacar que el rango de edad donde se reporta el mayor número de mujeres desaparecidas es entre los 15 y los 19 años de edad, y el mismo rango de edad se da para las localizadas. Las entidades federativas con más mujeres desaparecidas de 2007 a la fecha son: Estado de México, Tamaulipas, Jalisco, Ciudad de México, Nuevo León, Veracruz, Michoacán, Sonora, Puebla y Zacatecas.
El PHB también establece que todas las autoridades tienen un deber reforzado de diligencia cuando exista violencia de género en caso de que se trate de la desaparición de una persona por su condición o identidad de género, en específico, mujeres (niñas, adolescentes o adultas) y personas pertenecientes a la población de la diversidad sexual (LGBTTTI+).
En ese sentido, al igual que la muerte violenta de toda mujer debe tener siempre como una línea de investigación el feminicidio, toda desaparición de mujeres, niñas y personas pertenecientes a la población de la diversidad sexual debe tener siempre como una línea de búsqueda la posibilidad de que la misma esté vinculada con expresiones de violencia de género, como la violencia sexual, la violencia familiar, la trata de personas, los feminicidios, los transfeminicidios, o con cualquier otro delito –desaparición forzada o por particulares, secuestro, etcétera- que pueda tener afectaciones diferenciadas por la condición de género de la víctima.
En virtud del contexto de violencia contra las mujeres, el PHB considera que no existen mujeres no localizadas, sino que todas deben ser consideradas como desaparecidas desde el primer momento, aun si no existen indicios de la comisión de un delito en su contra, lo cual implica que, además de la búsqueda inmediata que es aplicable a cualquier persona de paradero desconocido, debe abrirse una carpeta de investigación inmediatamente.
La CNB, junto con la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, (CONAVIM), inició en 2021 un proceso de implementación del Programa Nacional de Armonización y Aplicación del Protocolo Alba. Éste tiene como finalidad alinear dichos mecanismo estatales de reacción inmediata y coordinación para la búsqueda e investigación de casos de desaparición de mujeres, niñas y adolescentes, a las directrices de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH), las recomendaciones del Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer (CEDAW por sus siglas en inglés), el PHB y otros estándares internacionales relativos a violaciones de Derechos Humanos (DDHH), además de recoger la experiencia acumulada de las diferentes instituciones.
Se pretende tener un documento que establezca los criterios mínimos que deberán regir la creación o actualización de dicho mecanismo en las entidades federativas, con la finalidad de hacerlo más efectivo y simplificar su activación. En agosto de 2021, se instaló la Coordinadora Nacional Técnica para la Armonización de Protocolos Alba, integrada por enlaces de las CLB y FGE de las 32 entidades federativas, con el objetivo de trabajar en conjunto el documento de criterios mínimos.
El pasado 21 de febrero del 2022, se realizó el 3er Encuentro de la Coordinación Nacional Técnica para Armonización y Aplicación de Protocolos Alba, donde se presentó y se aprobó –a través de un largo periodo de realización de mesas de trabajo, consultas a personas expertas nacionales e internacionales, y la invitación a la población en general de presentar observaciones a través de un mecanismo de difusión– el documento que contiene los Criterios Mínimos para la Armonización y Aplicación de Protocolos Alba, mismo que será sometido a la consideración del Sistema Nacional de Búsqueda (SNB) en su próxima sesión ordinaria.
Hasta ahora, la mayoría de los modelos de Protocolos Alba en los estados maneja todavía las etapas de 72 horas para la búsqueda e investigación, sin embargo, los PHB y Protocolo Adicional para la Búsqueda de Niñas, Niños y Adolescentes (PABNNA) establecen ejes rectores con enfoque de género más estrictos: la obligación de un despliegue inmediato de búsqueda, y la apertura inmediata de una carpeta de investigación, partiendo desde el primer momento de la presunción de un delito. Esto garantiza una acción inmediata, sin dilación.
Lo novedoso de estos Criterios Mínimos es que se amplía el grupo de personas sujetas de protección, además de niñas, mujeres adolescentes, jóvenes y adultas, se contempla a cualquier persona auto percibida como mujer, con independencia de su orientación sexual o su identidad de género, lo anterior de conformidad con los estándares internacionales. igualmente quedan protegidos los niños y los adolescentes varones de los que se tiene reporte, denuncia o noticia que se encuentran desaparecidos en compañía de una mujer. En este caso es importante estipular que las autoridades competentes no deberán separar la búsqueda por tratarse de hombres.
Con ONU Mujeres también se ha trabajado una campaña informativa sobre las obligaciones de las autoridades en caso de desaparición de una niña, mujeres adolescentes, mujer o personas pertenecientes a la población de la diversidad sexual (LGBTTTI+)[1].
Con apoyo de la cooperación internacional, sociedad civil y la Comisión Local de Búsqueda del Estado de México, la CNB publicó una investigación sobre la trata de niñas y mujeres en el Estado de México[2].
Finalmente, es importante destacar que la mayoría de las personas buscadoras de personas desaparecidas son mujeres. El PHB prevé las obligaciones que las autoridades tienen en su atención con enfoque de género.
[1] Documento para descargar aquí: https://bit.ly/33PRkHt
[2] Documento para descargar aquí: https://www.dropbox.com/s/qnscrwvgaxzydjt/INFORME%20EDOMEX%20VERSI%C3%93N%20P%C3%9ABLICA.pdf?dl=0
Búsqueda de personas migrantes
La búsqueda de personas migrantes desaparecidas supone enfrentar desafíos específicos y desarrollar métodos diferenciados. En la migración nacional, las personas atraviesan las fronteras entre las entidades federativas, dificultando la distribución competencial entre las autoridades locales y los flujos de información entre autoridades de entidades distintas.
En la migración transnacional, además de lo anterior, se cruzan fronteras internacionales, a partir de las cuales las autoridades mexicanas dejan de ser autoridades.
Las personas que se internan de manera irregular en territorio mexicano no dejan ningún o poco registro que pueda usarse para identificarlas, y es necesario acudir a las instituciones de sus países de origen para obtener datos.
Las familias que radican en el extranjero, en particular las de nacionalidad diversa a la mexicana, tienen dificultades adicionales para reportar o denunciar las desapariciones, transmitir información a las autoridades, hacer el seguimiento de la búsqueda y la investigación, y ejercer sus derechos, por ejemplo, a la participación.
Superar esos problemas y obstáculos requiere un nivel muy elevado de coordinación entre autoridades mexicanas de los tres órdenes de gobierno (incluyendo personal del Servicio Exterior que trabaja en las misiones de México en otros países), autoridades de otros países, organizaciones no gubernamentales que auxilian y acompañan migrantes, organismos internacionales y las mismas familias de personas migrantes desaparecidas.
De acuerdo con el Registro Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas (RNPDNO), y con fecha de corte al 15 de junio de 2023, más del 88% de las personas reportadas como desaparecidas son mexicanas, 2 mil 781 personas, que representan el 2.50% son extranjeras, y de 8.90% no se tiene información sobre su nacionalidad. De las personas extranjeras reportadas como desaparecidas en territorio mexicano, los estadounidenses representan el 0.52% (578 personas) y las de Centroamérica (Guatemala, Belice, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá) representan el 1.24% (1 mil 382 personas).
Este dato muestra claramente, entre otras cosas, la discriminación interseccional que existe en relación con las personas migrantes en situación irregular. Como la fuente principal de información que alimenta el registro son las denuncias antes las fiscalías, pocas veces la familia de una persona migrante tiene acceso al sistema, por diversas razones, que van desde discriminación estructural, hasta el miedo y la desconfianza en las autoridades para denunciar –acrecentado por una situación migratoria irregular- el miedo a los perpetradores, pero que se extienden a la imposibilidad material de presentar una denuncia desde sus países.
La CNB ha impulsado, en conjunto con distintos actores, tres mecanismos de coordinación con las que se espera no sólo facilitar la comunicación para la búsqueda de cada persona migrante desaparecida, sino también impulsar la resolución de problemas transversales a la desaparición de migrantes, y cuya atención escapa con frecuencia al ámbito de competencia de cada actor por separado. Estos son los mecanismos:
- La Mesa de Búsqueda de Personas Migrantes Desaparecidas (MBPMD), aprobada por el Sistema Nacional de Búsqueda (SNB) el 9 de noviembre de 2021, consiste en un espacio amplio de diálogo, articulación, intercambio de información y colaboración entre autoridades mexicanas, instituciones de otros países, organizaciones civiles, organismos internacionales y familiares de personas migrantes desaparecidas[1]. Tiene la finalidad de articular esfuerzos para dar impulso a la búsqueda de personas migrantes desaparecidas, particularmente en su tránsito por el corredor migratorio mesoamericano. Fue impulsada por organizaciones civiles, comités centroamericanos de familiares de personas migrantes desaparecidas en México y por la CNB, con el acompañamiento y observaciones de organizaciones internacionales en materia de derechos humanos. Sus lineamientos han sido extensamente discutidos con organizaciones civiles y el Comité Internacional de la Cruz Roja a lo largo de 2022, y su expedición es inminente.
- El Grupo de Trabajo Interinstitucional se compone de enlaces permanentes designados por cada una de las autoridades mexicanas involucradas en la búsqueda de personas migrantes o la investigación de delitos cometidos en su contra. Esto incluye, por lo menos, a la CNB, las CLB de entidades que formen parte de rutas o circuitos migratorios, a la FGR, a las fiscalías locales que investiguen delitos cometidos contra migrantes, al Instituto Nacional de Migración (INM) y a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE). Medio centenar de autoridades han designado enlaces permanentes, se imparte capacitación tendiente a su especialización y se conformaron grupos temáticos, en cuyo seno se han impulsado procesos de homologación de información, consolidación de registros y búsqueda mediante confronta de bases de datos en prisiones. Esto último ha permitido la localización plena de seis personas en cuatro entidades federativas, y la obtención de información relevante para ubicar a otras.
- El Mecanismo de Apoyo Exterior Mexicano de Búsqueda e Investigación (MAEMBI) era, antes de la entrada en vigor de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición cometida por particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (LGD), un mecanismo que articulaba a la Agregaduría Legal de la Procuraduría General de la República para Centroamérica y el Caribe y a la Unidad de Investigación de Delitos para Migrantes y se regulaba mediante un acuerdo del Procurador General. Con la LGD se dispone que debe crearse un Mecanismo de Apoyo Exterior de Búsqueda e Investigación (MAEBI) del que participen, además, el personal de consulados y embajadas, y que las autoridades activadoras, además de la hoy FGR, pueden ser todas aquellas relacionadas con la búsqueda de personas migrantes desaparecidas o la investigación de delitos cometidos en su contra. El 21 de julio de 2022 el Sistema Nacional de Búsqueda aprobó los Lineamientos del MAEBI, tras un proceso de construcción interinstitucional coordinado por la CNB que incluyó un componente de participación y retroalimentación por parte de sociedad civil, organismos internacionales y familias en agosto de 2021. Los Lineamientos fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación el 14 de diciembre de 2022 y se está diseñando el programa de capacitación para personal adscrito a la secretaría de Relaciones Exteriores.
Además de los Mecanismos de coordinación, se han sostenido reuniones con autoridades en Honduras, para la coordinación entre Instituciones para la búsqueda de personas desaparecidas en su tránsito por México, que requiere esfuerzos conjuntos. Aunado a ello, se llevaron a cabo tres Mesas Regionales para el acercamiento con consulados y embajadas acreditados de países de Centroamérica, Sudamérica y el Caribe en las que participaron representaciones de El Salvador, Haití, Colombia, Ecuador, Panamá y Guatemala. Tuvo lugar un encuentro Nacional de Comisiones, coordinado por CNB, CICR y OIM en la que participaron titulares de las Comisiones Locales de Búsqueda y la CNB, para el intercambio de buenas prácticas y la construcción de estrategias para la búsqueda en vida de personas migrantes.
[1] Pronunciamiento de la ONUDH: https://twitter.com/onudhmexico/status/1458581463150915584?s=24
del CICR https://twitter.com/cicr_drmx/status/1458466258744233987?s=24 y
de la CIDH https://twitter.com/cidh/status/1458462923702128643?s=24
Búsqueda de niñas, niños y adolescentes
La LGD exige el enfoque diferenciado para niñas, niños y adolescentes, y un protocolo de búsqueda específico para su búsqueda que se encuentra vigente desde abril de 2021.
Se tienen reportados como desaparecidos, 17 mil 788 niñas, niños y adolescentes de 1964 al 15 de junio de 2023, de los cuales, 15 mil 109, son de 2007 a la fecha. Es importante destacar que el 54.46% son niñas y mujeres adolescentes, y 45.18% son niños u hombres adolescentes, pues el porcentaje cambia drásticamente en menores de 18 años en relación con las mujeres. Además, el rango de edad donde se reporta el mayor número de niñas y adolescentes desaparecidas es de 13 a 17 años de edad.
Las entidades federativas con más niñas, niños y adolescentes desaparecidos son: Estado de México, Tamaulipas, Ciudad de México, Jalisco, Nuevo León, Veracruz, Puebla, Sonora, Michoacán y Baja California.
La LGD y los protocolos de búsqueda establecen que la imposibilidad de localizar a cualquier NNA debe ser considerada producto de la comisión de un delito en su contra, desde el primer momento, así no haya ningún indicio en ese sentido. Esto implica que en todos los casos no sólo se debe activar su búsqueda sin dilación alguna, sino que las autoridades ministeriales deben abrir inmediatamente una carpeta de investigación para investigar cualquier delito que pueda estar causando la imposibilidad de localizarlos.
La desaparición puede estar relacionada con contextos y/ o delitos diversos como: sustracción de menores, trata de personas (adopciones ilegales, con fines de explotación sexual o laboral), extracción de órganos, feminicidios y homicidios, reclutamiento forzado, movilidad humana (migrantes, desplazamiento forzado), pero también la huida de contextos de violencia (intrafamiliar, escolar o por presencia de grupos de la delincuencia organizada).
La CNB, en conjunto con la cooperación internacional, ha realizado una campaña de difusión y prevención, dirigida a niñas, niños y adolescentes en relación con la desaparición en ese grupo poblacional.
[1] Pronunciamiento de la ONUDH: https://twitter.com/onudhmexico/status/1458581463150915584?s=24
del CICR https://twitter.com/cicr_drmx/status/1458466258744233987?s=24 y
de la CIDH https://twitter.com/cidh/status/1458462923702128643?s=
Además, la desaparición forzada en el marco de la política contrainsurgente incluyó la victimización de niñas, niños y adolescentes, que fueron desaparecidos con sus familiares, o como represalia hacia sus familias, y además existe el contexto de posibles partos en cautiverio.
Los retos de la búsqueda de niñas, niños y adolescentes son mayores que en casos de adultos, pues al contexto general se suma una condición de vulnerabilidad, como lo es la falta de datos biométricos en algunos casos.
La CNB, en conjunto con la cooperación internacional, ha realizado una campaña de difusión y prevención, dirigida a niñas, niños y adolescentes en relación con la desaparición en ese grupo poblacional[1].
Búsqueda de personas desaparecidas forzadamente durante la “Guerra Sucia”
Entre 1965 y 1982, el gobierno mexicano implementó una estrategia de represión a la disidencia política como parte de la cual se perpetraron sistemáticamente desapariciones forzadas. En la política represiva y contrainsurgente se involucraron agencias civiles estatales y federales, así como las fuerzas armadas. Cientos de las víctimas permanecen, a la fecha, desaparecidas.
La LGD prevé que deben realizarse acciones de búsqueda específicas para personas cuya desaparición esté motivada políticamente. En marzo de 2019 se creó un equipo especializado en la búsqueda de las personas desaparecidas forzadamente durante la “Guerra Sucia”. Éste aborda el fenómeno de manera integral y no como casos aislados, partiendo de la comprensión de que el conjunto de estas desapariciones forzadas pertenece a un patrón. Esta forma de abordaje fue conceptualizada jurídicamente en el PHB como Búsqueda por Patrones.
El equipo especializado ha trabajado en seis líneas de acción: a) Acceso y concentración documental; b) Desarrollo, en alianza con instituciones científicas, de un sistema informático “Angelus”, para organizar fuentes, extraer y estructurar datos, hacerlos consultables y analizarlos; c) Inicio oficioso de búsqueda y contacto proactivo con familias; d) Recolección de testimonios de familiares y sobrevivientes, e identificación de potenciales informantes; e) Documentación y prospección exploratoria de puntos de interés forense; f) Coordinación interinstitucional, en especial colaboración con la Coordinación General de Investigaciones (CGI) de la FGR.
En octubre de 2021 el Presidente de la República firmó un Decreto para la creación de una Comisión para el Acceso a la Verdad, el Esclarecimiento Histórico y el Impulso a la Justicia de las violaciones graves a los derechos humanos cometidas de 1965 a 1990 (COVEH). El Decreto considera a la CNB como parte de la COVEH, poniendo bajo su responsabilidad la ejecución de un Plan Especial de Búsqueda, mismo que se ha trabajado desde 2019 junto con los sobrevivientes de desaparición forzada y familiares de personas desaparecidas. Este Plan es una continuación de los esfuerzos realizados por la CNB, ahora en articulación con los demás componentes de la COVEH, a los cuales se ha transferido información, documentación, experiencia y recursos tecnológicos ya desarrollados.
El Decreto Presidencial habilita a la COVEH para acceder a archivos e instalaciones militares. En conjunto con el Mecanismo de Esclarecimiento Histórico (MEH) de la COVEH, la CNB ha accedido a planos y documentos históricos de la SEDENA, y ha ejecutado, auxiliada por sobrevivientes de desaparición forzada, inspecciones de instalaciones militares en Oaxaca, Guerrero, Estado de México y Sinaloa.
Búsqueda de personas defensoras y periodistas
Las personas defensoras de derechos humanos y periodistas se encuentran en una condición especial de vulnerabilidad debido a que sus labores pueden catalogarse como de alto riesgo. En consecuencia, el PHB destaca que, al igual que en la búsqueda de mujeres o de niñas, niños y adolescentes, ante su ausencia debe presumirse siempre la comisión de un delito, lo cual implica la apertura inmediata de la carpeta de investigación, que trae aparejado herramientas legales más eficaces para la búsqueda inmediata, pues existen herramientas jurídicas de búsqueda de personas que sólo pueden ser accionadas por una fiscalía.
En el RNPDNO se tiene registro de 24 personas periodistas o defensoras de derechos humanos desaparecidas, principalmente en Michoacán, Guerrero, Sonora, Guanajuato, Veracruz, Estado de México y Oaxaca.
De acuerdo con el Mecanismo de Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas de la Secretaría de Gobernación (SEGOB), con base en lo reportado por las personas beneficiarias de dicho mecanismo, las agresiones principalmente vienen de autoridades estatales o municipales y del crimen organizado.
La CNB trabaja estrechamente con el Mecanismo de Protección, con el fin de prevenir y atender desde un enfoque transversal, la desaparición de personas defensoras de derechos humanos y periodistas.